Cosa sta succedendo in Emilia-Romagna ?

di Marco Pompilio.

Colpisce dopo le elezioni vedere l’ Emilia-Romagna colorata di azzurro nelle mappe dei risultati della Camera e del Senato. Vivo in Lombardia, che è anche la Regione dove opero maggiormente. Alla vicina Emilia-Romagna chi si occupa di urbanistica ha sempre guardato come esempio di buon governo del territorio, dal quale trarre ispirazione. Ma negli ultimi due anni mi hanno lasciato perplesso alcune decisioni in controtendenza, che provo qui a raccontare, e offrire come materiale su cui riflettere in questo delicato periodo post-voto.

A gennaio leggo il testo della nuova legge regionale dell’Emilia-Romagna sulla tutela e l’uso del territorio (LR 24 approvata il 21 dicembre 2017), che afferma nei principi generali di dare priorità al contenimento del consumo di suolo agricolo e alla rigenerazione della città esistente, ma che nelle regole attuative sembra smentire questi propositi.
Con l’obiettivo della semplificazione, mantra oggi immancabile in ogni strategia comunicativa della politica, la legge smonta quel sistema di strumenti di pianificazione territoriale che potrà sembrare un po’ rigido, ma senza il quale il buon governo e la tutela del territorio rimangono principi sulla carta. Il percorso di pianificazione previsto dalla precedente legge, la LR 20/2000, era effettivamente complesso e troppo lungo, tanto che in 18 anni solo metà dei comuni è riuscita nell’impresa di sostituire il vecchio PRG con il Piano strutturale comunale (PSC). Andava rivisto, ma la nuova legge esagera in senso opposto, e nel farlo persegue obiettivi che con tutela e buon governo del territorio sembrano avere poco a che fare.

Consente per esempio un ulteriore incremento di consumo di territorio pari al 3%, che non è proprio poco se si considera l’estesa urbanizzazione esistente, e la rilevante dimensione delle previsioni insediative contenute nei piani comunali vigenti (1). Previsioni che sono in gran parte non attuate, che potrebbero essere drasticamente ridotte, ma di cui la legge non si occupa. Alla percentuale del 3% si deve inoltre aggiungere il consumo di suolo dovuto a tutte le previsioni insediative incluse in un lungo elenco di eccezioni, che per legge non rientrano nella percentuale: per opere pubbliche, insediamenti produttivi, fabbricati agricoli, ecc.
La legge stabilisce che il nuovo Piano urbanistico generale (PUG), che sostituisce il PSC, non potrà essere conformativo, e che a tale fine la cartografia “… deve avere carattere ideogrammatico, con l’effetto che la puntuale delimitazione dei relativi perimetri è di competenza esclusiva degli accordi operativi e dei piani attuativi di iniziativa pubblica” (art 24 della LR 24/2017). Analoghe indicazioni vengono date per criteri di localizzazione, indici di edificabilità, modalità di intervento, usi e parametri urbanistici ed edilizi.

In sostanza molte delle scelte di piano finiscono per essere posposte alla successiva fase di accordo negoziale attuativo con i privati, dove tuttavia manca la visione di insieme sul complesso del territorio comunale, e dove uffici e amministratori comunali, tecnicamente poco attrezzati e dalle norme scarsamente supportati, rischiano di subire le scelte senza riuscire a fare valere l’interesse pubblico. L’impostazione ideogrammatica è prevista anche per le tavole dei piani territoriali della regione e delle province, e questo aggiunge ulteriore incertezza, non potendo neppure contare su precisi riferimenti per i temi di area vasta.
In sostanza sono molti i dubbi che l’innovativa impostazione della nuova legge possa effettivamente garantire un’efficace tutela del territorio ed evitare ulteriore spreco di suolo. Inoltre, le incertezze operative introdotte dalla legge rischiano di rendere vani anche gli intenti stessi di semplificazione, offrendo scenari territoriali instabili e poco rassicuranti a cittadini e imprese.

Il documento preliminare del PRIT 2025 (Piano regionale infrastrutture trasporti) approvato dalla Giunta Regionale nel 2016 sembra non modificare nella sostanza l’impostazione del precedente PRIT 1998, continuando nella vecchia logica di dare risposta alle esigenze di mobilità con la previsione di nuove infrastrutture, soprattutto viabilistiche. Nel frattempo l’Unione Europea si è evoluta indicando nei propri documenti più recenti come prioritari l’ottimizzazione delle infrastrutture esistenti, specie se sottoutilizzate, e l’integrazione tra le diverse modalità di spostamento. Non solo, gli impegni internazionali sottoscritti dal nostro Paese obbligano a ridurre le emissioni di CO2, impegni declinati in Emilia-Romagna dal PAIR 2020 (Piano Aria Integrato Regionale), che tuttavia sembrano non essere stati considerati nel PRIT, nonostante la mobilità sia tra le fonti emissive principali.
Eppure molto si potrebbe fare usando meglio quanto già esiste. I binari dell’alta velocità per esempio sono stati progettati e costruiti per portare anche i treni merci, potrebbero contribuire in modo molto significativo ad alleggerire le autostrade dai mezzi pesanti, ma di questo non si trova traccia, nonostante proprio il Ministro Delrio, ex Sindaco di Reggio Emilia, più volte abbia annunciato sulla stampa la possibilità dal 2018 di andare in questa direzione. Ovviamente il PRIT contiene sul tema alcuni enunciati di principio, ma nulla si dice su come, con quali modalità e strumenti, passare alla fase attuativa. Nel frattempo decisioni e passi concreti verso l’attuazione vengono fatti per le infrastrutture viabilistiche.

L’Europa nelle linee guida sui PUMS (Piano Urbano della Mobilità Sostenibile) raccomanda nelle aree urbane di contenere l’uso dell’auto, e favorire il trasporto pubblico e gli spostamenti ciclopedonali. Le infrastrutture su ferro potrebbero svolgere un ruolo determinante nel trasporto metropolitano, per alleggerire i flussi veicolari sul nodo autostradale di Bologna, e invece nel capoluogo le istituzioni tutte d’accordo (Regione, Comune, Città metropolitana) non trovano niente di meglio che proporre il potenziamento del passante autostradale, che attraversa i quartieri nord, aggiungendo 4 corsie alle 8-10 già esistenti di A14 e tangenziale complanare. Si va in questo modo a perpetuare e aggravare l’errore compiuto negli anni Sessanta di concentrare nel nodo urbano di Bologna tutte le più importanti direttrici stradali di collegamento tra la Penisola e gli altri Stati Europei, invece di organizzare una rete a maglie ampie, reindirizzando il traffico sulla viabilità di primo livello regionale e interregionale, usando le strade esistenti senza necessità di costruire nuove autostrade.
Per la tangenziale i benefici delle corsie aggiuntive saranno temporanei, se allo stesso tempo non verrà bloccata la possibilità di costruire nuovi insediamenti nei territori dei comuni limitrofi alla tangenziale. Le nuove corsie porteranno un alleggerimento del traffico sulla viabilità urbana, ma l’incremento di accessibilità renderà le aree attorno appetibili per nuovi insediamenti, e il livello di congestione tornerà in pochi anni ai livelli precedenti, ma con più auto e quindi più emissioni inquinanti.
Gli impatti sul territorio rischiano di essere molto gravi e irreversibili. E’ ormai ampiamente dimostrato che il potenziamento della viabilità primaria periurbana favorisce una localizzazione dispersa degli insediamenti (cosiddetto sprawl urbano), con conseguenze in termini di consumo di suolo, frammentazione dell’agricoltura, e dipendenza dall’auto.

Questa infrastruttura, che attraversa quartieri densamente abitati, già oggi soggetti a pesanti livelli di inquinamento atmosferico e acustico, è stata decisa in un tavolo ristretto tra Società Autostrade, Comune di Bologna e Ministero, nonostante non sia presente nei vigenti strumenti di pianificazione territoriale regionale, metropolitano e comunale. I piani sono stati aggirati e saranno adeguati a posteriori. Un percorso di partecipazione pubblica di facciata, di circa 3 mesi compreso agosto, ha cercato di mascherare l’aggiramento e di adempiere il più velocemente possibile agli obblighi di consultazione stabiliti da leggi nazionali ed europee, indirizzando l’attenzione dei partecipanti sulle mitigazioni di dettaglio ed evitando di mettere in discussione le scelte strategiche già prese.
A gennaio sul quotidiano locale è stato pubblicato l’avviso con l’elenco dei privati (cittadini e aziende) toccati dagli espropri, di fatto avviando il percorso di esproprio. Si tratta di molte centinaia di cittadini, che poi il 4 marzo sono andati, presumibilmente, a votare.

La gente dopo un po’ capisce gli interessi (della politica, delle banche, delle imprese) che ci sono dietro a tutte queste scelte, di favorire le autostrade anche se inquinano, di proporre nuove infrastrutture anche se quelle esistenti sono sottoutilizzate, di aggirare i percorsi partecipativi che possono mettere in discussione le decisioni già prese, di fare finta di contenere il consumo di suolo agricolo ma nella realtà favorire la realizzazione di altri insediamenti, e non sulle aree urbane dismesse, ma secondo le solite vecchie logiche di rendita fondiaria e dispersione insediativa.
Gli effetti delle opere, leggi e piani citati in questo articolo si manifesteranno tra qualche anno, sottolineando ulteriormente la distanza siderale della politica, ormai anche quella di sinistra, rispetto alle esigenze del territorio e dei cittadini che lo abitano. Se siamo ancora in tempo fermiamo queste opere, leggi e piani, e ripartiamo, magari proprio dall’Emilia-Romagna che altre volte nel passato aveva indicato la strada per un buon governo del territorio.

Note
Si stima una dimensione di 250 km2 di superficie per le nuove edificazioni presenti nei piani comunali vigenti. Una dimensione che per dare un’idea corrisponde a quasi una volta e mezzo la superficie amministrativa del Comune di Milano. Il 3% consentito per nuove previsioni è complessivamente pari a 70 km2, quantità che va ad aggiungersi ai 250 km2.