La valutazione delle politiche del mercato del lavoro

di Clemente Pignatti.

Il dibattito in merito al mercato del lavoro vede spesso convivere argomentazioni di natura tecnica con posizioni di carattere più puramente politico. Questo è del tutto normale e non va scoraggiato: le preferenze rispetto ad un determinato tipo di mondo del lavoro (ad esempio, più flessibile o rigido) dipendono da valutazioni prettamente culturali (che livello di assicurazione vogliamo contro il rischio di licenziamento?) e sociali (quanto vogliamo proteggere il lavoratore nei confronti del datore di lavoro?) rispetto alle quali la teoria economica ha poco da dire. Allo stesso tempo, valutazioni di tipo tecnico sono necessarie per raggiungere il modello di mercato del lavoro determinato dalle preferenze politiche (come si aumentano le opportunità di lavoro per i più giovani?) ed esplicitare la possibile presenza di trade-offs (un mercato più rigido è meno inclusivo?).

Il problema occorre quando argomentazioni politiche (legittime) vengono portate avanti attraverso (una lettura parziale delle) evidenze empiriche disponibili. Per provare a separare i due ambiti di discussione, negli ultimi anni in Italia si è iniziata a promuovere una cultura di valutazione d’impatto delle politiche implementate (nel campo lavorativo, ma non solo). In questo ambito infatti, solo pochi studi erano disponibili in Italia. Ciò rendeva necessario per lo più basare considerazioni tecniche su evidenza prodotta in altri Paesi (se ha funzionato in Spagna, può funzionare anche da noi) e lasciava ovviamente spazio libero all’interpretazione soggettiva dei pochi risultati disponibili. In questo contesto, il precedente esecutivo in collaborazione con l’INPS ha facilitato l’accesso a diversi database di tipo amministrativo e finanziato borse di studio per periodi di ricerca. Come risultato, stanno ora uscendo diversi studi che esaminano gli effetti delle recenti riforme del mercato del lavoro.

Anche se la robustezza di questi studi può essere anch’essa oggetto di discussione, sicuramente ci forniscono una buona base di partenza per esaminare gli effetti di politiche passate e speculare sui possibili effetti di quelle in discussione. C’è anche da considerare che molti di questi studi sono ancora non finalizzati (working papers) e quindi le conclusioni possono ancora parzialmente cambiare. In ogni caso, l’esercizio va tenuto in grande considerazione perchè politiche mal implementate (o mal concepite) presentano dei costi che risultano invisibili (se un programma di formazione non genera alcun beneficio per i partecipanti, nessuno dovrà pagare – o se ne accorgerà) ma sono generalmente ingenti e distolgono risorse da altri investimenti potenzialmente più promettenti. Guardando specificatamente al Jobs Act, gli studi recentemente pubblicati esaminano le due misure principali (cioè il sussidio all’occupazione permanente e l’introduzione del nuovo contratto a tutele crescenti) guardando agli effetti sull’offerta e la qualità del lavoro. Nel resto dell’articolo, proverò a sintetizzare i loro risultati principali e trarre possibili conclusioni rispetto alle misure attualmente discusse (o recentemente implementate) dal nuovo governo.

Partendo dal contratto a tutele crescenti, uno studio recente analizza i suoi possibili effetti in termini di flussi all’interno del mercato del lavoro. In particolare, l’analisi sfrutta il fatto che l’introduzione del nuovo contratto (e specialmente la restrizione dell’obbligo di reintegrazione del lavoratore ingiustamente licenziato) ha avuto un effetto diverso per le imprese intorno alla soglia dei 15 lavoratori – visto che quest’obbligo non esisteva per le imprese al di sotto di questa soglia già prima della riforma. Paragonando le dinamiche di assunzioni per le imprese intorno a questa soglia (in particolare, tra i 10 e 20 lavoratori), lo studio trova che l’introduzione del Jobs Act ha generato un aumento delle assunzioni a tempo indeterminato nelle imprese soggette alla nuova normativa (sopra 15 lavoratori) rispetto a quelle per cui la legislazione era rimasta pressochè invariata. Inoltre, vi è stato un aumento delle trasformazioni di contratti a tempo determinato in indeterminato. Allo stesso tempo, il Jobs Act ha anche aumentato i licenziamenti nelle imprese al di sopra di 15 lavoratori (per le quali licenziare era diventato più economico). In generale, i risultati sono in linea con la teoria economica che indica come un mercato del lavoro con minori costi di assunzione e licenziamento genera flussi maggiori sia in uscita che in entrata – senza un effetto a priori determinato in termini di livello di occupazione totale. Questo può dare spunti sul possibile effetto di una delle misure recentemente introdotte dal nuovo esecutivo col Decreto Dignità, che ha aumentato del 50 per cento l’indennità minima e massima che il datore di lavoro deve pagare in caso di licenziamento illegittimo. Un aumento di questi costi, tenderà a diminuire i licenziamenti (come ogni bene, un aumento del prezzo ne riduce il consumo) e probabilmente di conseguenza anche le assunzioni.

La seconda misura principale in ambito lavorativo approvata nella scorsa legislatura consisteva nella decontribuzione per le assunzioni a tempo indeterminato. A differenza dell’introduzione del nuovo contratto di lavoro, questa misura non aveva carattere strutturale e sarebbe dovuta servire solo ad aumentare le assunzioni in un periodo di lenta ripresa economica. In ogni caso, la decontribuzione ha generato un notevolo disborso di risorse pubbliche (consistendo nell’esenzione del pagamento dei contributi per tre anni per ogni assunzione) ed è è stata recentemente ri-approvata dal nuovo esecuritvo ed è quindi utile comprenderne gli effetti. Un recente studio della Banca d’Italia analizza gli effetti della decontribuzione in termini di probabilità di trovare un lavoro a tempo indeterminato e il salario eventualmente ottenuto. Partendo dalla prima dimensione dell’analisi, lo studio conferma il risultato già largamente documentato che la decontribuzione ha aumentato le assunzioni a tempo indeterminato. Anche in questo caso, la teoria economica che viene confermata è semplicemente quella della domanda e dell’offerta: la diminuzione del costo di un bene (l’assunzione a tempo indeterminato) ne aumenta la domanda. Più sorprendente sono i risultati ottenuti in termini di effetti della contribuzione sui salari ottenuti dai lavoratori assunti a tempo indeterminato.

Infatti, si potrebbe pensare che la decontribuzione generi anche un aumento del salario percepito dal lavoratore (che può domandare al datore di lavoro una parte del sussidio da lui ottenuto, che ne ha di fatto reso l’assunzione più economica a parità di produttività). Invece, lo studio non trova alcun effetto della decontribuzione sul salario percepito dal lavoratore. Questo può essere spiegato dal fatto che il datore di lavoro si appropria interamente della decontribuzione, ripagando il lavoratore attraverso la sua assunzione con una forma contrattuale maggiormente tutelata. In generale, l’evidenza empirica sugli effetti di un sussidio all’occupazione mostra un elevato rischio che gli investimenti (ingenti) vadano a finanziare assunzioni che (almeno in parte) sarebbero già avvenute – suggerendone un uso molto limitato e vincolato esplicitamente a periodi di crisi economica.