Che fine hanno fatto i negoziati del TTIP?

di Federico Di Benedetto.

Non c’è alcun dubbio che l’Unione Europea (UE) abbia negli Stati Uniti il suo più importante partner. Specialmente dal punto di vista economico, questa relazione si è consolidata nel corso degli ultimi trent’anni, attraverso una progressiva istituzionalizzazione delle relazioni transatlantiche. Infatti, passando dalla Dichiarazione Transatlantica del 1990, alla Nuova Agenda Transatlantica del 1995, per poi giungere al più recente Consiglio Economico Transatlantico del 2007, nel 2013 Stati Uniti ed UE hanno posto le basi per l’avvio dei negoziati di un’area di libero scambio, il Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Data l’importanza economica dei due partner, i cui mercati rappresentano la metà del PIL mondiale, il TTIP sarebbe dovuta diventare la zona di libero scambio più grande del mondo. Inoltre, sebbene Stati Uniti ed UE siano entrambi formalmente impegnati nella promozione del commercio a livello internazionale, specialmente all’interno dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), risulta evidente che l’impasse creatasi all’interno di questo forum multilaterale, insieme alla crescente competizione delle economie emergenti, tra le quali specialmente Cina ed India, e il diffondersi della crisi finanziaria del 2008, abbiano costituito inputs decisivi per la promozione dei negoziati del TTIP. Pertanto, considerate queste condizioni, ci si sarebbe aspettato di assistere ad una rapida conclusione delle contrattazioni di questo accordo internazionale.

Specialmente da un punto di vista geoeconomico, il TTIP avrebbe permesso il rinsaldamento di un già solido legame economico, a scapito di altri competitor come la Russia. Inoltre, nell’ottica della precedente amministrazione americana, il TTIP era parte di una strategia commerciale, il cui pivot era principalmente orientato sul continente asiatico. In quest’ultimo, la presidenza Obama, attraverso il Transpacific Partnership (TPP), avrebbe voluto promuovere il processo d’integrazione economica dell’area del Pacifico, cercando di rafforzare la posizione statunitense attraverso la marginalizzazione della Cina. Dal canto suo l’UE, specialmente con l’agenda commerciale del 2015 Trade for All, preso atto della momentanea impossibilità di concludere il Doha Round all’interno dell’OMC e delle difficoltà di competere a pari livello con gli altri colossi dell’economia mondiale (fondamentalmente i BRICs) vedeva nella conclusione di aree di libero scambio con altri paesi industrializzati (Giappone, Canada e Stati Uniti) una soluzione per rafforzare la sua posizione all’interno dello scacchiere mondiale. Di fatto, tramite il TTIP, Stati Uniti ed UE, sfruttando la rilevanza economica dei loro mercati, avrebbero voluto stabilire le regole del commercio internazionale del 21° secolo, al fine d’impedire che esse venissero imposte dai loro principali competitor.

Tuttavia, una serie di condizioni hanno reso difficile la conclusione dei negoziati del TTIP. In primo luogo, a livello europeo, un accordo commerciale per entrare in vigore deve superare una serie di step legali. Nell’ottica della teoria principale agente, la Commissione negozia per conto dell’UE, ricevendo il mandato dal Consiglio. Quest’istituzione, oltre a controllare l’andamento dei negoziati attraverso l’operato di uno specifico comitato (il Trade Policy Committee), ha l’autorità di siglare e concludere l’accordo. Tuttavia, il TTIP costituisce un esempio di mixed agreements. Questi ultimi non riguardano solo le competenze esclusive dell’Unione, bensì anche quelle condivise con gli Stati membri.  A questo riguardo è molto importante l’opinione 2/15 della Corte di Giustizia dell’UE, che definisce il portafoglio investimenti (non i gli investimenti diretti esteri) e il meccanismo di risoluzione per le dispute degli investimenti (in inglese Investor to State Dispute Settlement, ISDS) come competenze degli Stati. Pertanto, tutti i trattati commerciali comprendenti questi due elementi non possono essere conclusi dall’Unione, senza la precedente ratifica dei suoi paesi membri. Inoltre, a seguito dell’ingresso in vigore del Trattato di Lisbona, il Parlamento Europeo ha acquisito il potere di esprimere il consenso circa gli accordi negoziati dall’UE. In altre parole, il Parlamento Europeo ora dispone del diritto di veto circa gli accordi commerciali negoziati dalla Commissione.

Pertanto, considerando il complesso quadro giuridico europeo, il numero degli attori che prendono parte alle negoziazioni dei trattati commerciali e la divisione di competenze tra Unione e Stati membri, appare chiaro uno dei motivi della difficoltà dell’Unione nel concludere un accordo di libero scambio.  Va inoltre aggiunto che questo genere di trattati sono oggi molto politicizzati. Infatti, l’ISDS, presente in molti Trattati d’investimento bilaterali, è stato pesantemente contestato dall’opinione pubblica europea. In teoria l’ISDS dovrebbe garantire che le compagnie di Stati stranieri ricevano all’estero lo stesso trattamento di quelle nazionali, evitando perciò di subire discriminazioni di qualsivoglia genere. Tuttavia, l’ISDS si presente come un meccanismo controverso. Quest’ultimo può porre delle multe, senza un limite massimo precisato, a quegli Stati che al loro interno vengono considerati colpevoli di intralciare la libera competizione. Inoltre, la funzione di giudici viene ricoperta da avvocati privati, i quali sono più facilmente esposti agli interessi delle grandi compagnie multinazionali, in quanto possono costituire la parte dell’accusa in un processo, mentre in un altro quello della difesa. Per questo motivo, spesso le multinazionali hanno fatto ricorso all’ISDS per cercare di eliminare gli ostacoli al loro profitto, anche se questi ultimi erano costituiti da leggi a protezione della salute dei consumatori o dei lavoratori. Un esempio è costituito dalla Philip Morris che nel 2010 ha denunciato l’Uruguay per aver adottato una legge sul packaging dissuasivo. Il paese sudamericano è stato così costretto a pagare una multa di 2 miliardi di dollari, senza avere la possibilità di ricorrere in appello.  Viste le criticità di questo meccanismo, la Commissione Europea ha proposto di sostituire l’ISDS con l’Investment Court System (ICS), il quale sarebbe dovuto essere composto da giudici di professione e avrebbe altresì garantito la possibilità agli Stati di ricorrere in appello. Tuttavia, quest’ipotesi non è stata accolta dalla controparte americana, rendendo così più difficile la conclusione dei negoziati del TTIP.

Parallelamente agli investimenti, molte critiche sono state suscitate dalla volontà delle parti di trovare un accordo sulla cooperazione normativa. Tra i vari settori che sarebbero stati interessati da questa convergenza, si può annoverare specialmente quello alimentare. Attualmente negli Stati Uniti vigono pratiche vietate in Europa. Tra queste la produzione di Organismi Geneticamente Modificati (OGM) e di carne con ormoni, oltre all’utilizzo del cloro per trattare la carne di pollo. Di fatto, l’armonizzazione delle regole in questo settore avrebbe messo a repentaglio il rispetto del principio di precauzione, per il quale nessun prodotto può essere messo in commercio se non assicura di non presentare alcun rischio per i consumatori. Contrariamente, il mercato statunitense si basa sul principio del science based, per cui ciascuna merce fabbricata artificialmente, se ha la stessa composizione chimica del prodotto naturale, comporta il medesimo livello di rischio. L’armonizzazione degli standard alimentari tra le due sponde dell’Atlantico avrebbe prodotto una omogeneizzazione delle normative sul livello statunitense, causando una riduzione della tutela della qualità e della sicurezza della produzione europea. Di fatto, alla vendita nel nostro continente di OGM, di carni animali allevate con gli ormoni e sterilizzate con il cloro, si sarebbe aggiunta quella di frutta e verdura trattate con un livello di pesticidi maggiore rispetto a quello attualmente consentito nel vecchio continente. Queste considerazioni vengono corroborate se si analizzano anche le differenti regolamentazioni del settore chimico e delle indicazioni geografiche d’origine. Nel primo caso, è possibile asserire come negli Stati Uniti vengano utilizzate ben 82 sostanze attualmente proibite in Europa. Tra queste, ad esempio, troviamo l’ossido di etilene, il quale, sebbene sia classificato come elemento cancerogeno, viene impiegato negli USA anche per la produzione di beni del settore primario.  Circa i diritti di proprietà intellettuale, va menzionato il fatto che in Europa, le indicazioni geografiche di origine vengono concesse ai prodotti che rispettano determinate tecniche di produzioni e che sono realizzate nelle località tradizionali di fabbricazione di quel bene. Negli Stati Uniti la denominazione dei prodotti segue la logica del diritto di marchio. Pertanto, ad esempio, è possibile che un’impresa statunitense della California produca del vino e decida di chiamarlo Chianti, non perché rispetti le tecniche di produzione tipiche di questa merce, ma solo perché ne acquisisce i diritti del marchio.

Tra i settori negoziati all’interno del TTIP che hanno destato particolare preoccupazione è possibile inserire quello energetico. L’obiettivo dell’area di libero scambio transatlantica era quello di liberalizzare gli investimenti nel settore in questione. In Europa particolare interesse era suscitato dalla produzione statunitense di shale gas. Questa considerazione è alimentata dall’attuale contesto politico internazionale, caratterizzato dal raffreddamento dei rapporti diplomatici tra la Federazione Russa (partner energetico fondamentale per i paesi dell’UE) e i governi occidentali, a seguito della guerra civile in Ucraina. Sebbene il gas scisto possa garantire una maggiore diversificazione delle fonti di approvvigionamento di questo genere di risorse, va tuttavia rilevato come negli Stati Uniti esso sia ottenuto attraverso una metodologia estrattiva che danneggia le falde acquifere e il suolo sottostante i giacimenti. Attualmente, infatti, i paesi dell’UE proibiscono l’utilizzo del benzene, sostanza applicata nella procedura di acquisizione dello shale gas all’interno del sottosuolo. La firma del TTIP e la conseguente riduzione degli ostacoli normativi nel settore energetico, potrebbe indurre l’industria del gas e del petrolio degli Stati Uniti ad aumentare gli investimenti necessari per sostenere la maggiore domanda europea d’importazione di questo prodotto, provocando allo stesso tempo un aumento dell’inquinamento e devastando le fonti di idrocarburi. Questo scenario deriverebbe dalla necessità di costruire raffinerie e impianti di liquefazione e rigassificazione in entrambe le sponde dell’Atlantico, insieme a gasdotti necessari per il trasporto del gas e del petrolio dagli Stati Uniti all’Europa. Pertanto, l’aumento di produzione di shale gas, anziché promuovere un progressivo disimpegno delle economie europee e statunitense dall’utilizzo dagli idrocarburi, finirebbe con il causare una maggiore produzione di gas serra, rendendo l’accordo transatlantico insostenibile da un punto di vista ambientale.

A queste difficoltà di carattere tecnico si deve aggiungere una considerazione di carattere politico. Infatti, i cambiamenti degli ultimi mesi non hanno di certo facilitato lo svolgimento dei negoziati. Dal punto di vista europeo, rispetto all’iniziale sostegno da parte degli Stati membri dell’Unione circa i negoziati del TTIP, alcuni paesi, tra cui specialmente la Francia, hanno deciso di smettere di sostenere l’approvazione di questo accordo, non considerando reciproca la distribuzione dei benefici del TTIP tra USA ed UE e soprattutto evidenziando il fatto che il trattato transatlantico avrebbe messo a rischio le norme nazionali francesi del settore sanitario, alimentare, sociale, culturale e ambientale. Nemmeno l’ingresso in politica e specialmente alla Casa Bianca di Donald Trump sembra favorire la conclusione dei negoziati del TTIP. Infatti, dal momento del suo insediamento, Trump ha messo in discussione la legittimità del NAFTA (area di libero scambio siglata nel 1994 con il Canada e il Messico, paese con il quale i rapporti sono intesiti a causa delle dichiarazioni del neopresidente statunitense di voler costruire un muro per impedire l’immigrazione irregolare di messicani negli USA) e ha ordinato il ritiro degli USA dal TPP, pur avendo gli Stati Uniti siglato l’accordo durante la precedente amministrazione Obama. Circa il TTIP, il neopresidente degli Stati Uniti non ha preso una posizione di deciso contrasto, ma di certo il suo orientamento protezionista in politica commerciale non depone a favore di una rapida conclusione dei negoziati dell’accordo transatlantico.

Per concludere, è opportuno rilevare che la particolarità di questo trattato commerciale risiede nel mettere di fronte un rischio ed un’opportunità. Infatti, se dal punto di vista geopolitico, il TTIP si presenterebbe come un’occasione per affermare il ruolo della partnership transatlantica nel mondo, costituendo così un rimedio parziale alla progressiva crescita economica e conseguentemente politica delle economie emergenti, dall’altra il rischio che tutti i consumatori europei si troverebbero ad affrontare in virtù del TTIP non può essere presa sottogamba. Il crescente livello di politicizzazione degli accordi commerciali complica il lavoro dei negoziatori, i quali, oltre a dover rispettare il mandato dei loro “principali”, si trovano cosi costretti a subire le pressioni di un’opinione pubblica europea sempre più consapevole della delicatezza delle tematiche contrattate. Considerata inoltre la mancanza di una coesione interna agli Stati membri dell’Unione di voler concludere i negoziati del TTIP e le posizioni di politica commerciale del presidente statunitense, sembra abbastanza chiaro che i negoziati di quest’accordo non potranno concludersi nel breve periodo.