Tutto fermo a sei mesi dal referendum di dicembre? Non proprio

di Marco Pompilio.

Piazza delle Erbe by Alessandra Elle

In due precedenti interventi del 27 marzo e 29 maggio ho provato a sviluppare qualche riflessione sul destino della funzione di coordinamento territoriale, la più strategica tra quelle che le province esercitano a partire dal 1990, confermata di recente anche dalla Legge Delrio (L 56/2014). I risultati del referendum di dicembre scorso, e le difficoltà attuative riscontrate in questi prime tre anni di applicazione, richiedono un tagliando e conseguente aggiornamento della legge. Tuttavia, a sei mesi dal referendum la situazione continua ad essere bloccata e confusa, almeno a livello nazionale.
Si sono invece mosse le regioni, passato lo spavento del referendum (un esito favorevole le avrebbe molto depotenziate). Dopo la Legge Delrio che ha dotato i comuni di strumenti per controllare le funzioni di area vasta, dove questi non si sono ancora organizzati per esercitare tali prerogative la regione ha dovuto intervenire in via sussidiaria, in accordo con i principi dell’art 118 comma 1 della Costituzione. Esistono ovviamene eccezioni, ma in generale la Legge Derlio non ha portato, nonostante fosse tra i suoi obiettivi, ad una maggiore diffusione dell’associazionismo comunale, il quale sembra anzi avere fatto passi indietro negli ultimi due anni.

Le Regioni si stanno gradualmente inserendo nei compiti prima svolti dalle province. In alcuni casi si sono anche spinte a regolare temi di esclusiva competenza dello Stato. E’ il caso del Molise che con recente legge ha attribuito ad ARPA compiti decisionali discrezionali andando oltre la natura tecnico scientifica dell’Agenzia, e venendo per questo censurata dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 132 del 13 giugno 2017. Al di là dello specifico della questione la sentenza è interessante in quanto chiarisce alcuni principi di fondo, che potrebbero essere utilizzati per le nuove province, correggendo la Legge Delrio.
La sentenza traccia per esempio una decisa distinzione tra competenze tecniche e azioni di amministrazione attiva. Queste ultime sono svolte dagli organi eletti, ed “essendo espressione di discrezionalità amministrativa in senso proprio, comportano una ponderazione degli interessi coinvolti” nel territorio amministrato di riferimento.
La presenza degli amministratori comunali negli organi della provincia può creare un corto circuito decisionale, facendo venire meno l’autonomia rispetto agli interessi locali che è necessaria per assumere decisioni sugli aspetti di area vasta. Il problema potrebbe essere superato definendo meglio nell’ente intermedio un ambito di autonomia da affidare alla struttura tecnica, da tenere separato e proteggere rispetto alle azioni di amministrazione diretta.
Il coordinamento della pianificazione comunale, compito dell’ente intermedio, afferisce alla sfera della discrezionalità amministrativa, della ponderazione degli interessi coinvolti, quando riguarda aspetti insediativi e servizi di competenza del livello urbanistico comunale. Potrebbe invece riguardare la sfera tecnica quando è riferito a temi che richiedono un’unitarietà di azione e che rientrano tra le funzioni di interesse nazionale, come la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” (art 117 comma 2 lettera s della Costituzione), o tra quelle regolate da norme regionali, come la produzione agricola.

In altri casi le regioni hanno ampliato la propria presenza sui temi di area vasta senza interferire con le competenze statali. Ad esempio in Lombardia una modifica normativa accompagnata dall’adozione di un’importante variante del PTR (piano territoriale regionale) è stata occasione per cambiare nel profondo le modalità di raccordo tra livelli istituzionali nel governo del territorio, con diverse conseguenze:
Il PTR va oltre la definizione di obiettivi generali e grandi strategie e si dota di regole e strumenti per entrare in modo diretto nel coordinamento della pianificazione comunale.
Sempre attraverso il PTR le decisioni strategiche su insediamenti e mobilità nelle grandi aree urbane, compresa buona parte della Città metropolitana, vengono sottoposte ad accordi negoziali di iniziativa e guida regionale, di fatto limitando l’autonomia degli strumenti territoriali di scala provinciale e comunale.
I PTCP (piani territoriali di coordinamento provinciale) e il PTM (piano territoriale metropolitano) non sono più passaggio obbligatorio per attuare le indicazioni regionali sul consumo di suolo. I comuni possono procedere direttamente, ricreando un rapporto diretto tra regione e comuni.
Non tutto è comunque così lineare, e la stessa Regione Lombardia sta in questi mesi portando avanti decisioni in apparente conflitto. Le medesime modifiche normative per esempio hanno ampliato le competenze delle province in tema di verifica di compatibilità dei piani comunali. La volontà da un lato di accentrare ed entrare maggiormente nel coordinamento territoriale è allo stesso tempo controbilanciata dal timore di non riuscire a gestire direttamente i rapporti con 1500 comuni senza l’aiuto e l’esperienza delle strutture tecniche provinciali.

Nel mese di marzo è stato presentato un disegno di legge per modificare la Legge Delrio. Il testo contiene alcuni miglioramenti, ma anche alcuni passi indietro. Sono interessanti, anche se ancora da affinare nell’efficacia operativa, le proposte volte a favorire l’aggregazione e cooperazione tra comuni. Convince meno la possibilità di recuperare la Giunta nelle province con più di 100 comuni. Il supporto al Presidente nelle province molto complesse potrebbe essere risolto attraverso un comitato di direzione o ufficio di staff tecnico rinforzato. Reintrodurre le Giunte significherebbe tornare a quella organizzazione per Assessorati, rigidamente separati e settorializzati, che nel passato ha notevolmente appesantito l’azione dell’ente intermedio.
Le modifiche proposte lasciano irrisolti i nodi centrali della Legge Delrio, come il potenziale corto circuito decisionale sugli aspetti di area vasta cui si è accennato nelle righe precedenti.
Le modalità di ponderazione tra gli interessi presenti sul territorio cambiano con l’introduzione degli amministratori comunali negli organi dell’ente intermedio. Il confronto tutto politico tra una maggioranza e una minoranza, prassi prevalente con organi ad elezione diretta, non ha più molto senso oggi dove sindaci e amministratori comunali rappresentano negli organi provinciali più i territori di provenienza che una specifica parte politica.
Si tratta di un aspetto attuativo fondamentale di cui la Legge Delrio non si è occupata, rinviando agli statuti delle province e città metropolitane, i quali però, in assenza di un indirizzo nazionale, hanno finito per riproporre le modalità di funzionamento precedenti, in quanto le uniche con cui c’è ancora oggi per tradizione dimestichezza.

 iMille.org – Direttore Raoul Minetti